[往期回顾]政府衍生成本问题

翔羽

常云昆

西北大学经济管理学院经济学系

第一卷：第一期    2004年9月20日

内容简介

 

 

内容简介

 

 

内容简介

 

 

本文通过对企业和政府经济性质的比较分析，提出了政府衍生成本的概念。进而指出，当政府衍生成本为正时，政府的形式、结构和行政干预对资源配置会产生十分重要的影响。“市场失灵”是政府干预的必要条件，而政府衍生成本小于政府不干预时的市场交易成本则是政府干预市场资源配置的充分条件。

内容目录

 

 

一、问题的提出…………………………………………………………1

二、政府的经济性质……………………………………………………1

三、政府衍生成本………………………………………………………3

四、政府衍生成本与效率………………………………………………4

五、政府衍生成本与交易成本…………………………………………6

六、结论及理论意义……………………………………………………8

 政府衍生成本问题

 政府衍生成本问题

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本文通过对企业和政府经济性质的比较分析，提出了政府衍生成本的概念。进而指出，当政府衍生成本为正时，政府的形式、结构和行政干预对资源配置会产生十分重要的影响。“市场失灵”是政府干预的必要条件，而政府衍生成本小于政府不干预时的市场交易成本则是政府干预市场资源配置的充分条件。

关键词：政府  政府衍生成本  效率

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                 一、问题的提出

    在现代社会中，市场和政府是任何经济主体无法回避的两个系统。一方面，经济主体通过参与市场活动追求自身利益最大化；另一方面，这种追求自身利益最大化的市场活动又是在政府提供的公共服务和政府制定的政策和颁布的规制下进行的。经济生活中市场和政府的客观存在并通过不同方式影响经济主体经济行为的事实说明，经济主体在使用市场机制的同时也在使用政府机制。

    “世界上没有免费的午餐”，不论是使用市场机制还是使用政府机制都是要付费的。对于使用市场机制的费用，科斯提出交易成本的概念并对此做出了合理的解释。而对于使用政府机制的费用，大多数经济学家接受了政府税收就是使用政府成本的观点。但是，由于税收与政府提供的具体服务并不存在着清晰的对应关系，难以对政府进行有效的成本收益分析。本文认为，政府税收只是使用政府成本的一部分，为了对政府的经济行为做出合理和满意的解释，必须考察政府的衍生成本问题。

二、政府的经济性质

    对政府经济性质的分析涉及到政府存在的理由和政府规模的确定。许多经济学家认为政府和企业都是一种组织，二者的经济性质在本质上没有多大区别。因此，分析企业性质的方法同样可应用于政府。

    在市场经济中，生产的组织存在着两种完全不同的情况。一方面，价格机制指导着消费者与企业之间的联系，另一方面，计划和行政命令则控制着企业内部的生产活动。价格机制和企业在资源配置中同时起作用引发了这样的经济学命题，即为什么价格机制不能调节所有的生产交换活动呢？换言之，在市场经济中为什么会有企业的存在。

    科斯在《企业的性质》一文中用交易成本的节约回答了上述命题。交易成本理论不仅能够说明企业存在的理由，而且能够解释企业边界的决定。当企业内部管理成本与企业节约的市场交易成本相等时，企业规模的扩大就会停止，从而说明了企业规模有大有小的经济原因。[1]

    政府作为一种组织在经济性质方面与企业存在着共同点，因此科斯写道：“实际上，政府是一个超级企业，（但不是一种非常特殊的企业），因为它能通过行政决定影响生产要素的使用。”[2] 政府的基本职能是保护产权、维护公共秩序和提供公共服务。如果用企业组织理论解释政府，那么从本质上看，政府作为一种组织之所以存在是因为政府行使上述职能的成本低于政府不存在时公众所付出的成本。由于保护产权、维护公共秩序和公共服务涉及到众多的个人和企业，并且存在着“搭便车”现象，由单个的经济主体通过价格机制获得上述服务的交易成本是很高的。而政府在这方面具有比较优势，它能够以较低的成本做到私人企业难以做到的事。因此，对交易成本的节约同样是政府存在的理由。

    然而，公众使用政府也是要付费的。政府在提供公共服务的同时，获取了征税的权利。政府通过税收收入支付政府的行政成本，因此，税赋就是政府提供基本职能服务的价格，也是公众使用政府的直接成本。随着政府的规模扩大，政府的行政成本也随之上升，当政府的行政成本上升到与政府存在所节约的交易成本相等时，政府规模的扩大就会停止，政府的边界也随之确定。如果政府横征暴敛，政治家之间的竞争将会导致政府的更迭，从而使税负，即公众使用政府的直接成本大体维持在合理水平。

    如果把政府看成是组织一般，用企业组织理论解释政府的经济性质在逻辑上是一致的，但这种解释与现实不符。根据上述分析，政府存在的理由和规模的确定意味着政府都是有效率的。而在现实经济中，政府之间存在着明显的效率差别，政府采用不同的政策和规制也会导致完全不同的效率结果。在经济学文献中，许多经济学家已经注意到此处理论和实践的差异，认为政府规制和政府政策并不必然带来比市场和企业更好的解决问题的结果，政府干预的效率损失往往是巨大的。科斯本人也写道：“显然，政府有能力以低于私人组织的成本（或以没有特别的行政力量存在的任何一定比例的成本）进行某种活动。但政府行政机制本身并非不要成本。实际上，有时它的成本大得惊人。”[3]

    根据科斯的论述，政府行政干预导致的低效率是因为有时政府的成本大得惊人，这种大得惊人的成本显然不仅包括来自税负的政府行政成本，而且包括其它部分。换言之，政府行政成本仅是公众使用政府全部成本中的一部分，而另一部分未被发现的政府成本才是解释政府行政干预效率差异的根本原因。

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[1] Coase, Ronald H. The Nature of the Firm, Economica, vol. 4, (November 1937), pp. 386-405

[2] Coase, Ronald H. The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, vol. 3, (October 1960), p. 17

[3] Coase, Ronald H. The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, vol. 3, (October 1960), pp. 17-18

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翔羽

三、政府衍生成本

    如前所述，如果把政府视为企业一般，政府与企业的经济性质相同，政府不过是一个超级企业，但并不是一种非常特殊的企业。而在现实中，政府与企业又是如此的不同，以至于我们无法在观念中把政府等同于企业。与企业相比，政府确实是一种非常特殊的组织。理论和现实的巨大反差并非来自于它们各自存在的理由和边界的确定，而是来自政府和企业在运行中行政权力的性质、范围和后果。

    当业主和工人自愿选择企业这种组织安排时，企业同时获得了相应的行政权力，企业的经理阶层可以通过行政命令指挥工人的生产活动并影响各种生产要素的使用。与公共权力相比，企业的行政权力具有私人性质，其效力范围随企业边界的确定而确定，企业不能对企业外的经济主体行使任何行政权力，二者之间的联系必须通过市场。至于企业行使某种行政权力的后果不管是否有效率，都会直接影响企业内部的成本收益状况。由于权力的效力范围以企业为界，即使企业的行政决定事后被证明是低效率的并导致成本上升，企业也要自己承担后果。面对市场的竞争压力，企业必须改变低效率的行政决定。所以对企业而言，效率是企业行政权力的约束条件。

    与企业不同，政府行政权力的实质是公共权力。政府不是一套调整人们财产关系的法律制度，而是按照法律制度框架行使公共权力的行政机构。公共权力的基本特征是社会范围的强制性和垄断性，强制性意味着政府可以通过行政命令规定人们必须做什么或不得做什么，人们必须服从之。垄断性意味着政府的行政权力没有竞争，“政府如果需要的话，就能完全避开市场，而企业却做不到。企业不得不同它使用的各种生产要素的所有者达成市场协定。正如政府可以征兵或征用财产一样，它可以强制规定各种生产要素应如何使用。这种权威性方法可以省去许多麻烦（就组织中的行为而言）。进而言之，政府可以依靠警察和其他法律执行机构以确保其管制的实施。”[1] 由于公共权力在全社会范围内具有强制性和垄断性，政府行使公共权力的后果，不仅会影响到全社会生产要素的使用，而且会对社会成员的收入，社会财富的分配和社会净福利增减等方面产生重要影响。更为重要的是，如果执行政府政策和政府规制的后果事后被证明是低效率的，政府并不为此承担直接的经济责任。所以对政府而言，效率不是政府行政权力的约束条件。

    比较分析表明，政府作为组织一般，在存在的理由方面与企业具有共同点；而政府作为组织特殊，在行政权力方面与企业又有明显的区别。正是这种区别决定了政府行政干预所引起的新增成本不能通过政府本身完全内部化，因此有必要区分政府行政成成本和政府衍生成本。

    政府行政成本是指为了维持政府运行的政府成本，也是公众使用政府的直接成本，税收是政府行政成本的基本来源。政府衍生成本是指由政府行政权力衍生而成，并且不由政府直接承担的成本。政府衍生成本包括执行政府行政权力所导致的效率损失和个人、企业或集团为通过政府行政权力改变财富分配所付出的经济成本。政府衍生成本是公众使用政府的间接成本，因为这一部分成本是由政府的行政权力衍生而成，所以称为政府衍生成本。

四、政府衍生成本与效率

    政府行政干预的结果是否有效率与政府衍生成本有关。为了简化问题和保持逻辑的一致性，我们使用科斯在《社会成本问题》一文中养牛者和农夫的例子。养牛者和农夫在相邻的土地上经营，牛的走失对农夫种植的谷物造成损害。为了避免损害，假定将农夫的土地用栅栏围起来的年成本为9美元，谷物价格为每吨1美元，并假定牛群数与谷物年损失之间的关系如下：

牛群数目 谷物年损失 每增加一头牛所造成的谷物损失

（头）      （吨）            （吨）

  1           1                  1

  2           3                  2

  3           6                  3

  4          10                  4

 

    如果市场的交易成本为零，根据科斯的计算，不管损害者是否承担赔偿责任，在不将农夫的土地用栅栏围起来之前，牛群数目将增至3头达到均衡。现在我们引入政府干预。某政府官员认为，牛的走失对谷物造成损害导致总产出的减少，应修筑栅栏减少损害以增加总产出。于是政府通过行政命令由当事人共同修筑栅栏，年成本9美元由养牛者和农夫均摊，每人4.5美元。按照政府官员的设想，栅栏修好后，谷物损害减少和养牛头数增加的产值应大于修栅栏的成本。但是，当养牛市场和谷物市场都处于完全竞争的市场均衡时，不论是养牛者还是农夫都没有改变产量的动机和理由。其结果，修栅栏仅减少谷物损失年6美元，而栅栏的年成本为9美元，二者之间的差3美元是政府干预的效率损失，也是政府干预的衍生成本，在这种情况下，政府的干预是低效率的。

    当然，在养牛业没有达到完全竞争的市场均衡前，养牛者愿意将牛群的头数增加到4头或更多。如果没有政府干预，市场交易会导致两种可能的结果：一是修栅栏。当损害者承担赔偿责任时成本由养牛者承担，当损害者不承担赔偿责任时成本由农夫承担。（只有当这笔费用不会使农夫收入减至放弃耕种一块特定土地的水平时，他才愿意支付）二是农夫退出耕种这块土地。不论是养牛者支付给农夫一笔钱让他放弃土地，还是养牛者支付给土地所有者一笔稍高于农夫缴纳的租金（若农夫自己正租地的话）而自己租下土地，最终结果都一样。

    同样，我们再次引入政府干预。对于第一种可能的结果，政府官员认为，既然损害具有相互的性质，栅栏就是公共物品，应由政府组织修建，成本由每年向养牛者和农夫各征收4.5美元的栅栏税解决。市场解决与政府干预的共同点在于都要修栅栏，不同点在于政府干预改变了现有财富的分配，即由当事人双方各承担4.5美元代替了由一方承担9美元。不仅如此，政府组织修建栅栏和税收工作的增加也是要花费时间，人力和资源投入的。既然通过市场同样可以达到修筑栅栏的结果，政府的干预就是多余的。政府在组织修建栅栏的投入会导致政府在其它公共服务方面数量的减少或质量的下降，而这一部分损失意味着社会净福利的减少，同时也是政府干预的衍生成本。对于第二种可能的结果，政府可以用区域管制进行干预。如果干预的结果是农夫退出耕种这块土地，那么，政府干预的经济分析与前述相同。如果干预的结果不是如此，不仅会改变现有财富的分配，而且政府衍生成本会更大，有时甚至大得惊人。

    政府除此之外还可采用其它的干预方法，最常见的是增加政府审批程序和收费。在修筑栅栏的问题上，不论政府采用的是增加审批程序不收费，还是只收栅栏建设费不用审批，或者既增加审批程序也收栅栏建设费，都会在年栅栏成本9美元的基础上产生政府衍生成本并导致效率损失。

    由于政府行政权力执行的结果不仅会对经济效率产生影响，而且会影响到社会现有财富的分配，这就刺激了个人、企业或社会集团利用政府行政权力达到财富增加的动机，导致寻租行为。涉及到政府行政权力的寻租分为两个方面，一是经济主体向政府行政权力的寻租；二是政府官员利用政府权力的寻租。经济主体向政府的寻租是要付出成本的，例如游说成本和院外集团成本等，因为这一部分成本是经济主体使用政府的支出，所以也属于政府的衍生成本。进而言之，若这种寻租行为导致政府制定错误的政策和规制，例如利用政府行政权力形成垄断，那么，包括“哈伯格三角”全部和“塔洛克方块”的一部分形成社会福利的净损失，[2] 政府衍生成本就更大了。政府官员利用政府权力的寻租行为有时看起来好像不产生政府衍生成本，例如公费旅游、职务消费等都是由政府直接成本支付的。但是，如果将这一部分资源投入政府工作的其它方面会增加公共服务的数量或提高服务质量，政府官员的寻租所得是以牺牲公共服务的数量和质量为代价的。显然，政府官员使用政府的寻租行为同样产生政府衍生成本，导致资源配置的低效率。

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[1] Coase, Ronald H. The Problem of Social Cost, Journal of Law and Economics, vol. 3, (October 1960), p. 17

[2] 陆丁：《寻租理论》，汤敏、茅于轼主编《现代经济学前沿专题》第二集，商务印书馆，2002，第150页。

翔羽

作者：常云昆，西北大学中德企业管理研究所所长，教授，博士生导师, 西安  710069

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