我国项目管理与国际惯例接轨问题

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一、国际惯例的项目业主制透视

   项目管理的国际惯例对业主及投资者是一整套投资控制与风险约束的机制；对工程咨询及施工企业又是竞争的“游戏规则”。

   随着我国加入世界贸易组织（ｗｔｏ），中国已成为国际建设市场最大热点之一，国际惯例的项目管理知识对我国业主、工程咨询业与施工企业显得更加重要。今天，我们要从产业生存的高度认识我国项目管理与国际接轨的迫切性，切实而深入地了解国际惯例的项目管理机制与运作，由此分析我国项目管理的症结及我国工程咨询与施工企业功能的缺乏，进而再造我国投资与建设全新的项目管理体制及我国建设企业的国际竞争能力。

   （一）国际惯例的工程业主制内涵及运作业主（client）在英文中是买主或顾客之意。其采购的标的物是工程这种特殊的契约商品。按照世界银行的《采购准则》，业主制是在市场经济下业主实现“经济”与“效率”两大目标的工程采购机制。就内容而言，它包括业主对设计与监理工程咨询顾问的选择、对施工承包商的选择及在施工过程中对承包商的微观监理，其选择的基本手段是激起工程咨询顾问与施工承包商同行中的竞争。工程咨询顾问竞争与施工承包商竞争是不同的，后者是我们常听到的招标投标方式。

   国际惯例的工程业主制的基本运作框架是世界银行的《采购准则》及国际咨询工程师联合会（“菲迪克”fidic）的工程技术与项目管理规范。国际惯例的业主制对投融资者及业主来说，是一套完整、科学而成熟的投资控制与风险约束机制。除世行为代表的国际开发机构外，越来越多的政府与经济组织倾向对之接受与强调。投资是一个从资金流到物质流再到资金流的动态过程。投资旨在获取较高的回报率，但是，这一动态过程是风险丛生的。

   在项目入手的实业投资中，它主要表现为项目管理的风险。国际惯例的业主制基本奥秘在于，业主利用其有利的市场地位使承包商沦为“中间投资者”，进而将风险最大限度地转移给承包商。投资是一个以资金形成资产，通过管理资产提高资产效益，最后资产转为资金的动态增值循环。按照国际业主制，施工承包商的大临工程（甚至包括业主监理现场工程师的办公与生活设施）、施工设备、材料、管理费乃至员工的生活费与工资必须由自己先行垫付。业主对承包商完成的工程量，按监理现场工程师的证明、投标单价的９０％支付进度款。随工程进度款的支付，业主逐渐将工程买下来。承包商在执行项目中将垫付的资金形成上述有形资产与施工权等无形资产。他通过自己施工及管理交付合格工程得到工程进度款是将资产转化为资金。其利润－－工程实际成本与标价之差也就是投资回报。有人会问：“在国际项目中业主不是要在开工时提供工程动工费吗？”是的。但按国际惯例，承包商在得到合同前必须提交占标价１０％～１５％的履约保证金以及与预付款等额的预付款保证金。

   在有些国家，保证金可以由业主指定的银行出具的担保函代之，普遍采用的是“无条件不可撤消保函”。它使业主在发现承包商违约时有权要求银行支付，银行有义务无条件支付。有两点必须指出：其一，业主的动工预付款是在前几次工程进度款中逐渐扣完的；其二，在激烈的建设市场竞争中，承包商利润永远不可能大于履约保证金额度。有这样保证金在手，业主可以随时迫使承包商停工、返工，甚至没收保证金，驱逐承包商，以承包商保证金自行雇用他人。
   总之，在收到进度款之前所有费用是承包商投入的，他欲收回投资，绝不敢冒违约的风险。

  （二）国际惯例的工程业主制实施前提

   我们说业主有优越的市场地位是指建设市场是一个买方市场。国际惯例的业主制威力在于它将风险暂时转移给承包商以及一系列担保机制。国际惯例的业主制实施有两个根本前提：一是存在一支精通设计、招标、施工、管理、商务、法律与外语且具良好声誉的产业化监理咨询专家队伍；二是对监理工作的内容、方式、深度及从业人员的职业道德有极其具体而严格的规范。招标投标制与施工监理制是国际业主制中对施工承包商选择与监理互为条件、不可分割的两个面与过程。就重要性而言，显然监理制更突出。

   国际工程业主至少要签订三个合同：两个咨询服务合同，一个施工承包合同。前者是设计合同与监理合同。项目招标只是设计合同工作内容中的一部分。在任何情况下，监理服务必须有一个独立的合同。监理咨询顾问必须精通工程所涉及的工程技术问题的设计、施工管理、财务及行政与法律问题。

   实际上，业主制中的招标制与监理制是一个具体项目执行中的“立法”、“执法”的关系。按国际惯例，一个工程项目的设计是广义的设计，这种设计不光是施工图纸的设计，它是指整个招标文件。招标文件分技术与行政两大类、四大块：图纸、技术规范、工程量表及合同条件。其中，工程量表是一个未定价的概算表，合同条件规定业主、监理顾问及承包商的相互地位、权利与义务，基本上是业主投资控制与风险约束的一套机制。

   投标其实就是投标人根据图纸、技术规范及合同条件在工程量表上填写自已的单价与总价。递标时，投标人还必须附上投标书，声明“完全理解并接受业主所有合同文件，本标价对投标人有约束力……”图纸、技术规范及合同条件是承包商投标报价的依据。中标后，它们加上定价的工程量表及投标书是业主监理工程师监理的依据。所以，我们说设计对承包商是“立法”，监理对其是“执法”。客观地讲，由于建设市场是一个买方市场，国际惯例的合同条件倾向于维护业主的利益，它赋予业主监理咨询顾问极大的权力而承包商仅有有限的权利。

   建设市场的激烈竞争使得承包商要得到合同必须在价格上有竞争力，这就导致投标人之间竞相杀价。有些公司为了维持运转或某种目的不惜以保本乃至“自杀性”价格争取中标。但从本质上讲，没有一个承包商甘心按“自杀性”价格为业主营造合格的工程。投标书及诸多的保函也只是一种承诺。可以想象，如果没有在施工过程中对承包商材料、工艺、质量、设备、工序乃至施工组织严密的监理，承包商必然会以偷工减料来扩大赢利或使亏损最小化。这是为什么我国工程中会出现竹片当钢筋，泡沫、乱砖当混凝土的原因。实际上，一个项目立项依据如果可靠，设计是科学经济的，对业主来讲，其风险主要是工程的质量与工期。这样，国际惯例的监理作为最主要的风险约束机制，其重要性就不言而喻了。

   时至今天，我国工程业主制为何不能发挥国际惯例的业主制这般威力？看起来是我国的招标投标与监理制度的法规不健全。

   一个最典型的例子就是我们把招标制与监理制割裂开来，特别是将招标与监理的重要性本末倒置。比如，我国招标试行在1982年，而监理试行则在1980年。目前，招标投标法在立法之中，而监理立法不知何年何月。我们至今尚未从根本上认识到国际惯例的工程监理是项目管理乃至投资管理的重中之重。从运作上讲，我国业主制中招标投标存在的问题主要是“三公”（公开、公平、公正）方面问题，但问题更大的是现行监理制。我国“建设监理”与国际工程执行中的“施工监理”不仅在称谓上，更主要在涵盖与运作上大相径庭。具体地说来，我国业主制实施缺乏上述的两大前提。

   首先，我国迄今对监理的工作内容、方式、程序、深度等方面没有统一、明确的规范。在从业道德上仅“参照国际规范”。这些必然导致监理操作中的随意性与对不称职监理人员处理的“弹性”。中外监理制的根本区别是，国际监理是由业主现场工程师在施工过程中对材料、工艺及质量严密地监督，其核心是“现场”与“施工过程中”。

   我国监理多半是“流动”的，或者是竣工后来一帮人检查，打印象分。这几乎不可能查到问题与隐患。其次，我国还未具备国外那样的一支精通工程技术、工程管理、商务与法律、有严格职业道德约束的产业化的监理队伍。
二、国际惯例的项目业主制源头控制

   我国项目业主制长期达不到投资控制与风险约束的功效，首先是我们未能客观地认识项目业主制的全过程，因而忽视了其源头问题；再就是在实际运作中，我国业主一般未能利用有利的市场地位与经济规律形成一套行之有效的投资控制与风险约束的项目管理机制。

   （一）国际项目业主制的源头在哪

在我国，一谈起投资控制或项目管理，人们就想到业主制。在许多人看来，业主制内容就是招标投标制与建设监理制，项目管理改革出路是招标投标及监理制度的完善。

   我国目前的工程招标投标及监理制度与法律建设已严重滞后。但是，认为项目业主制就是招标投标制＋监理制是极片面的，是忽视项目业主制的源头控制表现。作为投资者，任何一位项目业主都希望以最低的价格、最短的工期采购质量与性能最优的工程。业主不仅仅是对施工承包商，也是对工程的咨询顾问而言的。作为特殊契约商品的工程凝结着承包商投入的设备、材料、劳动与管理的价值，它同时也凝结着咨询顾问设计与监理的劳动价值。其实，以咨询顾问与承包商合同价衡量各自对项目投资控制与风险约束的影响是狭隘的。

从项目发展周期看，它有开发前期（立项前后过程）、执行期与经营期三个阶段。其中，执行期包括招标、施工与监理，承包商只涉及投标与施工阶段，而咨询服务贯穿全过程。当今建设项目一般投资大，周期长，涉及的专业领域广。项目管理本身是一个包含狭义的工程而又远超乎于它的系统工程。按照美国项目管理学会主席科兹纳博士的描述，一个理想的项目具有如图１所示的关系。

   这个图揭示了一个理想的项目的管理目标之间的关系及前提，即成功的项目是通过资源的合理配置最大限度地满足工期（ｔ）、成本（ｃ）及技术与性能要求（ｐ），并且应存在业主与承包商之间良好的联系与关系作为具体项目的环境条件。在现实项目执行中，往往是各种原因导致工期与概算的超出以及技术与性能不能达到设计的要求。在这种情况下，图１中的三角形就变成如图２所示的情况。

   这样，实际的ｔ＝ｔ１＋ｔ２；ｃ＝ｃ１＋ｃ２；ｐ＝ｐ１－ｐ２。假使图１中的ｔ、ｃ、ｐ均为最优设计，它们中任何一个值的变化意味着投资者处风险之中。图１、图２工期加长，不仅造成投资失控，更主要是失去市场机会。以房地产为例，我国１９９４年写字楼的销售占当年竣工的３８％，而１９９５年仅占１２％左右。假使一幢高级写字楼本应在１９９４年交付而拖到１９９５年，开发商风险较１９９４年增加２倍多。在质量与性能不改变情况下，概算超出使产品成本加大而丧失竞争力，同时使投资者债务加重。质量不合格同样使产品不具竞争力，除此之外，业主还须在补救性措施上有较大投入。

   实际上，业主要达到图１的目标应具两个条件：首先，对ｔ、ｃ、ｐ的界定必须是科学的，再就是有切实有效的机制使ｔ、ｃ不超出，使ｐ不萎缩。对ｔ、ｃ、ｐ的界定就是设计，保障目标的机制就是监理，而设计与监理刚好是项目执行阶段工程咨询的两大块内容。

   以下国际项目当事人关系图（图３）颇说明问题。图３可以这样解释，业主就一个项目分别接触设计师与概算师。概算师向业主报告大概的投资，设计师将项目设计完后交概算师详细核算，核算结果便是标底，它作为评标参照依据。设计文件是承包商投标报价及中标后施工的依据。设计文件也分发给监理师作为施工过程中微观监理的依据。

   图三揭示两个最明显的道理：其一，业主是通过咨询顾问（设计师、概算师及监理师）实施对承包商的管理；其二，ｔ、ｃ、ｐ以及保障机制选择与设计也取决于咨询顾问。因此，业主制控制源头是工程咨询业而不是施工业。图３国际上以咨询顾问为中心的项目管理起源于西方全面质量管理奠基人爱德华•德明博士的管理哲学：质量控制应贯彻在设计而不是检测之中，因为他观察到８５％质量问题是设计造成的，仅有１５％是操作者造成的。这与王玉虎、韩丽的调查不谋而合：“在我国，设计阶段影响投资程度为７０％～８５％，而实施阶段，通过加强管理，技术措施节约投资的可能性只有５％～１０％”。

   这种加强管理与技术措施只能是来自有效的监理，这再次说明，业主制控制的源头是工程咨询业。

   （二）国际项目业主制源头如何控制

作为一整套业主投资控制与风险约束的机制，国际项目业主制旨在实现世界银行《采购准则》中的经济与效率这两大基本原则。这两大基本原则必须首先体现在项目招标文件的设计之中，其次是以招标投标选择承包商对其施工过程进行微观监理。因此，国际项目业主制全程运作的重中之重是选择一个充分理解业主需要、反映与保障实现这种需要的咨询顾问。
西方的咨询业可分为两类：管理咨询与工程咨询。按国际惯例，一个项目仅招标文件的设计就占项目投资的5%左右。当然，这里的设计文件包括图纸、技术规范、工程量表及合同规范。这些设计只是设计合同中工作范围的一部分，其他内容是招标宣传、资格预审及评标。

   由于西方人早就明确设计是项目管理的源头，西方业主也就精通利用咨询顾问竞争来选择咨询顾问。据美国权威统计，美国一个中等规模的工程咨询公司竞争咨询合同成功与失败比率是１∶５。由于竞争激烈，西方工程咨询公司吸收了一些投资分析与经营管理专家，以便其咨询服务“前伸”到项目开发前期的投资机会研究之中，“后延”至项目竣工后的管理，这样可以捞到更多的咨询服务合同。

   客观地讲，我们这里所讲的国际公开竞争性招标只是一类合同，即业主首先选择设计咨询顾问，顾问设计的文件付诸招标。施工由独立的中标的承包商进行。还有一类是“设计带建造”及其派生的交钥匙合同，连材料、设备都由乙方提供。当然，也还有议标合同，不同形式的合同决定项目当事人处于不同的地位，这对投资控制与风险约束程度有很大的影响。

   例如，一个规模不太大的工程按国际公开选择性竞争的方式招标，招标成本大，时间也拖得太久；一个项目未完工，在项目中增加部分工程，重新招标不仅时间不允许，而且会带来现场的混乱；交钥匙工程看似省掉业主许多麻烦，但这种合同排斥竞争，成本要高得多。世界银行几乎不会认可这种合同。不在不得已时，业主不会接受交钥匙合同。业主选择了合同形式后接着就是选择咨询顾问。其选择或者说咨询公司竞争的方式是陈述。陈述是工程咨询业竞争合同中的两个过程与方式。“陈”是陈列，“述”是表述与答辩。前者包括图纸、图片、比例模型等陈列品，后者表述自已的设计如何体现对业主需要理解以及有什么样机制保证目标的实现。

   随着计算机辅助设计（ｃａｄ）与计算机辅助管理（ｃａｍ）及多煤体与声像技术的发展，多维空间立体设计与电影、录像等动态手段代替了传统静态的摆设与陈列。咨询顾问赢得设计与监理合同的机会在于展示与表述其设计如何在时间、成本、技术质量与性能等方面最大限度地体现与满足业主的需要以及他有何种机制与手段保证目标的实现。

   国际业主一般聘请、组织评审委员会对陈述竞争的咨询顾问打分，择优录用。在选择施工承包商的招标中，业主一旦选中一位潜在承包商，在向其授予合同之前，须与他谈判并要求他递交占标价１０％以上的履约保证金。同样，业主一旦选择了一位潜在的咨询顾问，他们也须进行谈判。谈判除对咨询费、工作内容讨价还价外，业主还要求当选的咨询顾问在其设计与监理中溶进那些竞争失利同行的先进的技术、工艺或机制。

   目前，在许多国际商业银行融资的项目中，业主坚持咨询顾问在被正式授予咨询合同之前必须递交超工期与超预算的保证金。这种机制充分体现业主对源头控制的意识：受到约束的不光是承包商，更应是咨询顾问。这是咨询业被推向市场的真正含意。只有工程咨询顾问像这样被推向市场，业主项目执行全程的风险才会最小化。

三、国际工程合同选择及其对投资的影响

   众所周知，建设市场基本是一个买方市场，因为以“菲迪克”为代表的公认标准合同形式及条款基本是从维护业主利益出发的。然而，在现实中，并非每一个业主在任何时候都处于有利的市场地位，并且精明的业主明白，最大限度的投资控制与风险约束固然需要对咨询顾问与承包商有约束，但还需要他们有积极性。因此，一个科学的合同应包含风险约束与积极性激励这两种机制。

   （一）国际工程合同发包方式的选择

国际上将业主分为私人部类（ｐｒｉｖａｔｅｓｅｃｔｏｒ）与公共部类（ｐｕｂｌｉｃｓｅｃ－ｔｏｒ）这两类。前者包括非国有的公司，后者指各级政府及国际开发机构贷款项目。项目按性质分有工业、商业与民用两类，按投资规模又分为大型项目与中小型项目。

目前国际上通行的项目合同有十多种。实际上，工程合同选择有两层含义：

   第一，业主是分别选择工程咨询顾问（设计、监理）与施工承包商，还是将项目的设计与施工全交一家承包商？我们常说的竞争性招标投标就是业主首先选择咨询顾问，资询顾问设计了包括技术与监理规范在内的招标文件后将其付诸潜在承包商之间竞标。“交钥匙”（ｔｕｒｎｋｅｙ）是典型的后一种发包方式。这种选择决定业主就工程是首先接触咨询顾问，还是接触一个同时提供设计与建造两种服务的建筑商。当然，在后一种情况下，业主还是要聘请独立的监理顾问的。

   第二，工程是按世界银行及许多国家政府强调的固定价格竞争性招标，还是议价发包（ｎｅｇｏｔｉａｔｅｄｃｏｎｔｒａｃｔ）？竞争性招标有“选择性竞争”与“公开竞争”两种。议价发包主要有“设计加建造”（ｄｅｓｉｇｎ＆ｂｕｉｌｄ）、“交钥匙”、“一揽子交易”（ｐａｃｋａｇｅｄｅａｌ）及其派生的几种形式。选择性与公开竞争招标的主要区别是，按选择性招标，在业主咨询顾问完成合同文件设计后，业主选择几家信誉较好的施工公司报价，公司数量限制在６个左右。而根据公开竞争性招标，业主在项目文件设计完成之后就营造意向在一定的范围按惯例广告宣传。从理论上讲，对投标者人数无限制，它使一些不为业主了解的投标人有机会投标，扩大竞争使业主得到实惠。

   但是，这种招标周期长，评标、定标工作量大。为防止投机，业主往往以初选（ｉｎｉｔａｌｓｅｌｅｃｔｉｏｎ）或资格预审（ｐｒｅｑｕａｌｉｆｉｃａｔｉｏｎ）最终限制竞争人数。据英国全国经济发展署（ｎｅｄｏ）的统计，议标发包的工程成本一般比竞争性招标工程成本高出５％左右。作为一个发达国家，英国几乎没有什么世界银行项目，而英国各种业主对合同形式的偏好与采用频率是令人深思的：选择性竞争发包应用于所有部类、所有性质的所有规模项目之中，而世界银行与发展中国家政府大多坚持的公开竞争性招标仅使用于英国政府采购的项目及私人部类的中小项目之中。

   相反，在世界银行几乎无法通过的“设计加建造”、“交钥匙”之类的议标形式几乎千篇一律地出现在私人部类的工业与商业民用项目，特别是大型项目之中。如何解释这种现象？笔者认为，首先，项目发包合同形式的偏好与选择频率与国情有关，具体说来是与投资主体构成有关。发达国家投资主体不是政府，而是私人部类。私人部类在这方面不受政策约束，“不透明”之嫌也少些。其次，它受到业主地位及关心重点的影响。竞争性招标固然在所有项目上有优越性，但是会出现这样一些情况：业主当时在承包市场上找不到足够数量的潜在承包商，无法构成有意义的竞争；业主项目的特殊性决定，比如核能项目，能拿下来的公司太少；再就是业主关心的重点排序改变。传统上他关心的重点排序是ｃ（成本）、ｐ（质量、性能、功能与美感等）、ｔ（时间、工期）。现在，西方人市场意识提高带来新的排序是ｔ、ｐ、ｃ。

   据ｎｅｄｏ统计，同样的项目以议标方式发包，整个执行周期较竞争性招标缩短了３～４个月。３～４个月使一个公司失去市场机会、地位的损失可能远远超过造价的５％。

   实际上，市场经济下业主对项目合同选择的偏好与频率从另一个角度反映这两类合同在投资控制与风险约束方面的优缺点。以统包价（ｌｕｍｐｓｕｍ）为特质的竞争性发包优点是：

   ①它有利于成本的概算与管理。

   ②它以竞争降低工程造价并将风险转移给承包商。

   ③它以独立的设计与监理咨询顾问实施管理，增加透明度与ｔ、ｐ、ｃ的控制。
其缺点是：

   ①其实施依赖业主必须真正处于有利的买方市场地位。

   ②其项目总执行期太长。因为，它除了招标宣传、资格预审要财务与时间的支出外，它要求所有详细设计文件完成后才能付诸招标，  否则，投标人算标依据不充分。而一个项目全套设计是要花很长时间的。相比之下，议标下的承包商不仅很早可以进场，甚至可以配合设计。

   ③这种发包对承包商风险大，为防止不测（ｃｏｎｔｉｎｇｅｎｃｙ），投标人必然以报高价来实施自我保护。
当然，这并非说议标就优越些。其实，议标缺点也是很明显的：其一，没有竞争必然导致承包商要高价；其二，议标使业主的概算、成本难以控制；其三，它要求业主监理与审计力度很大；其四，也是最主要的是咨询顾问和承包商对满足项目ｔ、ｃ、ｐ目标缺乏动力。

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